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Convenio 169: el error recurrente

Convenio 169: el error recurrente

Una vez más se ha generado discusión sobre cuál es la mejor estrategia para implementar razonablemente la consulta indígena de acuerdo a los criterios establecidos en el Convenio 169. Mientras la propuesta del Gobierno es separar la consulta del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) dado que implica confundir “peras con manzanas”, otros señalan que ésta constituye una estrategia equivocada, porque implicará una mayor judicialización de proyectos.

Lo cierto es que la ejecución del Convenio 169 es un buen ejemplo de la inadecuada implementación de una política pública, que por pretender ser elusiva, ha terminado por generar consecuencias negativas en el largo plazo.

Es conveniente recordar que tras la aprobación del Convenio 169, luego de 17 años de tramitación en el Congreso, el Ejecutivo decidió dictar un reglamento que contemplaba la consulta ejecutando las normas de la Ley Indígena, de modo que con la entrada en vigencia del Convenio se encontraran reglas homologables, evitando su aplicación al SEIA.

"La ejecución del Convenio 169 es un buen ejemplo de la inadecuada implementación de una política pública."

Aunque en aquella época se reconoció que éste era un sistema transitorio, su vocación fue de permanencia, lo que fue abiertamente criticado como modo de eludir las exigencias del Convenio.

El problema de una alternativa como ésta, es que no consideró que la evaluación ambiental era el único procedimiento integrado de observaciones y autorización de proyectos de inversión, de modo que inevitablemente convergen en él intereses diversos que lo convierten en un proceso deliberativo y complejo de administrar. Los resultados de un diseño así, no se dejaron esperar.

En 2010, la Corte Suprema desde comenzó a anular calificaciones ambientales sobre la base de la omisión del proceso de consulta en relación a proyectos de inversión que afectaban comunidades indígenas, porque al no hacerlo –por criterios técnicos del SEIA- se lesionaba los derechos de dichas comunidades.

De este modo, la Corte anuló autorizaciones de proyectos de un variado origen como mineros, eléctricos, acuícolas, energías renovables  e incluso la dictación de planes reguladores. La tesis central de la Corte en todos esos casos, fue que los proyectos no podían omitir un trámite esencial como la consulta dentro del SEIA.

La reacción a estas decisiones fue que en la nueva versión del Reglamento del SEIA (2013) se incorporó la consulta indígena en el propio sistema, tratando de aplicar los criterios señalados por la Corte y buscando precisar los roles institucionales de los diversos organismos públicos para poder llevarla a cabo.

A. Uno

Desde entonces los debates han estado asociados en cómo identificar las comunidades, bajo qué estándares se debe hacer la consulta, cuáles son los roles institucionales que corresponden y, como dijo la Corte hace poco, cuáles son los derechos, pero también los deberes de las comunidades al momento de participar.

La ejecución de la consulta del Convenio 169 es un buen caso de confusión en la implementación de una política pública, sobre todo en la identificación del instrumento más idóneo para llevarla a cabo. Una confusión en la que incurrieron la mayoría de los interesados del sector público y privado.

"¿Qué hacer entonces? (...) legitimar de modo vinculante los procesos de diálogo previo al diseño y evaluación de los proyectos"

Es cierto que el SEIA tiene por finalidad evaluar sólo los impactos ambientales de un proyecto, es cierto además que los temas asociados a la consulta indígena implican deliberar sobre cuestiones adicionales a las ambientales.

Pero es cierto también que el SEIA es el único instrumento que permite integrar al titular de un proyecto, al Estado y a la comunidad en la solución de un dilema común, por eso en su interior, en ocasiones, discutimos y demandamos cuestiones propias de justicia distributiva.

¿Cómo avanzar? Es parte del dilema actual. Sabemos que separar la consulta puede generar vicios e incertidumbres en los proyectos y comunidades por la indefinición de las reglas y roles, explicadas en las decisiones del pasado de la Corte Suprema.

También sabemos que integrar la consulta puede generar conflictos de otra naturaleza como el estándar, los roles institucionales y la integración de las medidas, que también suponen riesgos de judicialización.

¿Qué hacer entonces? Algo que nos hemos resistido a formalizar normativamente hace mucho años y es legitimar de modo vinculante los procesos de diálogo previo al diseño y evaluación de los proyectos, con la identificación de interesados, de modo de evitar la incertidumbre durante la evaluación ambiental sobre la entidad de los proyectos y los interesados en la participación.

La incertidumbre de las reglas perjudica a las comunidades y a los proyectos, beneficiando sólo a los abogados en tribunales. Esa ecuación nunca es buena, en la implementación de una política pública.


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