Política

Plebiscito: ¿Cómo han sido los procesos constituyentes en el mundo?

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Por Pablo Cádiz
Aunque la mayoría de los países han optado por entregar la redacción de textos constitucionales a comisiones de expertos, la Asamblea Constituyente -equivalente a la Convención Constitucional- ha sido la fórmula que más se ha utilizado a lo que va de este siglo, de acuerdo a un análisis del PNUD.

Este domingo Chile definirá en las urnas la posibilidad de contar o no con una Nueva Constitución. Se trata de una elección crucial, donde en caso de triunfar el Apruebo se dará curso a un itinerario que permitirá modificar el texto que entre otras cosas regula los derechos que se otorgan a los habitantes de este país y la forma en cómo se administra el poder. 

Del mismo modo, este 25 de octubre se definirá si el eventual nuevo texto será redactado por una Convención Constitucional (integrada por 155 personas electas democráticamente y con el único propósito de hacer este texto) o una Convención Mixta (compuesta por 86 parlamentarios y 86 ciudadanos electos para cumplir esta función). Para conocer las diferencias entre ambas opciones, ingresa a este enlace.

¿Cómo ha sido la experiencia de otros países que han realizado una nueva carta fundamental? ¿A través de qué mecanismo se ha realizado?

Un informe Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) realizado en 2015 analizó la experiencia de 95 procesos constituyentes en el mundo. Posterior a la publicación del documento, otros 8 países han tenido cambios a sus respectivas cartas fundamentales. 

Este es el detalle del informe:

Los mecanismos posibles

El "Informe Mecanismos de cambio constitucional en el mundo. Análisis desde la experiencia comparada" distingue cuatro fórmulas.

1) Poder legislativo: Aquellos casos donde es el propio Congreso el encargado de elaborar y aprobar el texto constitucional. Acá el parlamento en su totalidad puede ejercer el poder constituyente o bien una parte de éste. 

2) Asamblea Constituyente: Es un órgano colegiado conformado por un grupo de ciudadanos electos por votación popular. Su función única es discutir el nuevo texto y una vez cometida su labor deberá disolverse. La tendencia es que sus miembros incorporen a diversos actores de la sociedad (incluyendo cuotas, por ejemplo) y que sus resoluciones sean ratificadas a través de un referéndum. 

3) Congreso constituyente: Congresos que son electos con el mandato especial de ejercer el poder constituyente. 

4) Comisión constituyente o comisión de expertos: A diferencia de la Asamblea Constituyente, en esta instancia los miembros son designados en consideración de su expertiz. 


En el caso de Chile, la Convención Constitucional es, en la práctica, una Asamblea Constituyente, mientras que la Convención Mixta es una mezcla entre la AC y el Poder Legislativo.

El informe del PNUD señala que independiente del mecanismo escogido son varios los países que han optado por contemplar procesos consultivos, donde los ciudadanos puedan expresar sus opiniones y consultas. A esto se suman etapas de Educación Cívica. 

Por otro lado, el programa de Naciones Unidas señala que es "altamente deseable" que el Proceso Constituyente concluya con un proceso de ratificación ciudadana, como un plebiscito, para dotarlo de mayor legitimidad.  En el caso de nuestro país está contemplado un plebiscito de salida, que será con voto obligatorio.

La AC, el mecanismo más utilizado en este siglo

En términos globales, la comisión de expertos ha sido el mecanismo más utilizado (36%), seguido por la Asamblea Constituyente (26%). Sin embargo, las diferencias se dan según la región y el momento político en que estos se realizan. En el caso latinoamericano es la Asamblea Constituyente el más utilizado (46%), seguido por el Poder Legislativo (21%). 

Por otro lado, la Asamblea Constituyente es el mecanismo más utilizado entre los años 2000-2015 (41%), seguido por la Comisión de Expertos (35%) y más atrás el poder Legislativo (18%). 

A esto se suma que de los 7 de los 8 países que han cambiado su constitución tras este informe -entre 2015 y 2019- lo han hecho a través de la Asamblea Constituyente (equivalente a la Convención Constitucional).

"Mientras en gran parte del siglo XX los cambios constitucionales totales estaban vinculados en forma casi exclusiva a cambios de régimen político producto de guerras civiles, intervenciones extranjeras, levantamientos populares o desplome internacional, en la actualidad ha ido aumentando la cantidad de democracias que deciden impulsar procesos de cambio constitucional sin que ésto esté vinculado a un cambio de régimen", señala el informe.

Con todo el PNUD advierte que "esto no significa que los cambios constitucionales no estén precedidos por otro tipo de procesos que terminan cuestionando desde la ciudadanía o élites, tanto la eficacia normativa como la legitimidad de los textos constitucionales que terminan siendo reemplazados".  

Así, para el organismo, "los datos muestran que a medida que se consolidan regímenes efectivamente democráticos, aumenta la probabilidad de que el cambio constitucional se produzca a través de la asamblea constituyente".

"En cambio, a medida que la democracia se restringe, aumenta la probabilidad de que el proceso constituyente sea a través de una comisión de expertos", agrega el estudio. 

¿Cómo han funcionado las otras Asambleas?

El estudio del PNUD distingue dos tipos de Asambleas Constituyentes, organismo que, como explicamos, equivale a la Convención Constitucional o a una mitad de la Convención Mixta (la otra será conformada por parlamentarios designados por el Congreso)

  • Derivadas: Fijadas en el ordenamiento jurídico vigente
  • Originaria: No estaban previstas y surgen a partir de decisiones políticas tomadas en el contexto de una crisis. 

En la mayoría de los casos los representantes se escogen por votación popular, aunque algunos países han considerado cuotas para grupos indígenas, mujeres u otros grupos de interés, como sindicatos, partidos políticos, personas en situación de discapacidad, entre otros.

Los integrantes se han elegido a través de mecanismos mayoritarios o proporcionales –o una mezcla de ellos- y a través de zonas nacionales o regionales. 

Algunos países han establecido inhabilidades, como por ejemplo a parlamentarios en ejercicio y miembros del Ejecutivo (Bolivia e Islandia), altos magistrados del Poder Judicial (Venezuela) o miembros de las fuerzas de Orden y Seguridad (Ecuador, Portugal y Venezuela)

En cuanto al número de integrantes, el informe advierte que si bien un alto número de asambleístas puede servir de base para lograr una mayor representatividad, “una gran cantidad de miembros podría tener el efecto negativo de obstaculizar los debates y la adopción de acuerdos”. 

El PNUD señala que las AC no se han caracterizado por ser especialmente numerosas. El promedio de miembros en los casos estudiados es de 195, con un representante por cada 250 mil habitantes. 

Sin embargo existen casos que superan el promedio, como Islandia (con 25 representantes para 318 mil habitantes), Bolivia y Portugal (255 y 249 para cerca de 10 millones) y Túnez (217 para aproximadamente 11 millones)

Las reglas del juego

El análisis arroja que en la mayoría de los casos los asambleístas tienen la función única de discutir y elaborar la Nueva Constitución, y su trabajo está circunscrito a un período acotado de tiempo tras lo cual deben disolverse. En el caso de Colombia su trabajo se extendió por cinco meses, mientras que en Bolivia durante un año.

En ambos casos –dice el PNUD- los integrantes debieron elaborar un documento de borrador de la Nueva Constitución, que se dictó en paralelo al realizado por los respectivos congresos. En el caso de Uganda la comisión trabajó por 17 meses sobre la base de un informe elaborado previamente por una Comisión nombrada por el gobierno. 

Caso aparte es el de Venezuela, que si bien la asamblea surgió con el único mandato de elaborar la nueva constitución, terminó designando los miembros del Tribunal Supremo de Justicia, al Contralor, disolvió el Congreso y nombró una instancia provisoria hasta las siguientes elecciones. Algo así no sería posible en Chile ya que la Convención -ya sea mixta o constitucional- no puede asumir funciones de otros poderes. 

En cuanto a la duración de las asambleas, su promedio es de 13,8 meses, aunque los plazos fluctúan entre los 4 meses hasta los 3 años. Eso sí, advierte que una excesiva duración podría desconectar a la ciudadanía del proceso, generar gastos innecesarios y perder la oportunidad de un cambio constitucional. 

En cuanto a su funcionamiento, en varios casos se ha optado por establecer comités temáticos que sesionan en paralelo a las sesiones plenarias, pudiendo estar asesorados por expertos externos. Por otro lado, según el PNUD, es común que existan equipos a cargo de la redacción de los borradores.

Respecto de la publicidad del debate, salvo India, todos las experiencias estudiadas utilizaron mecanismos de puertas abiertas o bien de streaming. 

Otro de los temas abordados es la toma de decisiones. El PNUD recomienda el uso de fórmulas de consenso o mayorías calificadas, por sobre las mayorías absolutas. 

¿Cómo ha sido la participación ciudadana?

El estudio distingue dos niveles: El primero, la posibilidad de consultar a la ciudadanía sobre la conveniencia de convocar a una Asamblea Constituyente, como se realizó en Colombia, Venezuela y Ecuador. Una segunda esfera dice relación con la posibilidad de que la población pueda escoger en forma directa o indirecta a sus representantes. A eso se agrega la posibilidad misma de ser electo como integrante de la asamblea.  

Un tercer ámbito de la participación ciudadana dice relación con la incorporación de espacios deliberativos y consultivos durante el proceso.

El estudio sitúa como un caso paradigmático el de Islandia, que incorporó mecanismos permanentes de consulta ciudadana sobre los avances en la redacción del texto, incorporando plataformas electrónicas como la web, Facebook y Twitter. Por otro lado se cita el caso de Ecuador, donde hubo una serie de foros y mesas a nivel territorial para obtener comentarios y sugerencias. 

Finalmente, el texto del PNUD reconoce como un elemento clave la aprobación del texto constitucional. Si bien esta fase puede realizarse por la propia asamblea constituyente -con mayorías previamente establecidas- son varios los países que han sometido los textos a una aprobación a través de un referéndum.