Política

Radiografía: Así han sido los procesos constituyentes en el mundo

Por Pablo Cádiz
Estudio del PNUD arrojó que en democracia, el mecanismo más utilizado para cambiar la Constitución es la Asamblea Constituyente y el Poder Legislativo.

No existe un sólo modelo o una forma ideal a la hora de hablar de Proceso Constituyente. Esa es una de las conclusiones a las que llegó el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) tras analizar 95 cambios constitucionales realizados en el mundo. 

El "Informe Mecanismos de cambio constitucional en el mundo. Análisis desde la experiencia comparada" fue presentado este martes y en T13 te presentamos las principales conclusiones del estudio. 

Lo primero antes de entrar a los resultados es despejar la diferencia entre una reforma y un proceso Constituyente: "La reforma constitucional opera de acuerdo a procedimientos previstos en el orden constitucional, en cambio el proceso constituyente opera de acuerdo a nuevas reglas", señala el PNUD. 

La experiencia internacional muestra que es posible redactar un nuevo texto constitucional en democracia de manera participativa y dando garantías a todos los sectores de ser debidamente incluidos
Marcela Ríos, representante del PNUD

En cuanto a los mecanismos utilizados en los 95 casos abordados en el estudio, se distinguen cuatro fórmulas:

1) Poder legislativo: Aquellos casos donde es el propio Congreso el encargado de elaborar y aprobar el texto constitucional. Acá el parlamento en su totalidad puede ejercer el poder constituyente o bien una parte de éste. Dentro de esta categoría podemos incluir la "Comisión bicameral" contemplada entre las cuatro fórmulas propuestas por Bachelet.

2) Asamblea Constituyente: Es un órgano colegiado conformado por un grupo de ciudadanos electos por votación popular. Su función será únicamente discutir el nuevo texto y una vez cometida su labor deberá disolverse. La tendencia es que sus miembros incorporen a diversos actores de la sociedad (incluyendo cuotas, por ejemplo) y que sus resoluciones sean ratificadas a través de un referéndum. 

3) Congreso constituyente: Congresos que son electos con el mandato especial de ejercer el poder constituyente. Esta fórmula no está incluida entre las que propondrá el gobierno de Bachelet.

4) Comisión constituyente o comisión de expertos: A diferencia de la Asamblea Constituyente, en esta instancia los miembros son designados en consideración de su expertiz. Al igual que el Congreso constituyente, esta propuesta no está incluida en el itinerario fijado por el gobierno. 

El informe del PNUD señala que independiente del mecanismo escogido son varios los países que han optado por contemplar procesos consultivos, donde los ciudadanos puedan expresar sus opiniones y consultas. A esto se suman etapas de Educación Cívica. 

Por otro lado, el programa de Naciones Unidas señala que es "altamente deseable" que el Proceso Constituyente concluya con un proceso de ratificación ciudadana, como un plebiscito, para dotarlo de mayor legitimidad. 

Los mecanismos más utilizados 

De los 239 procesos realizados entre 1974 y 2015, el PNUD sistematizó la experiencia de 95 casos. En términos globales, la comisión de expertos ha sido el mecanismo más utilizado (36%), seguido por la Asamblea Constituyente (26%). Sin embargo, las diferencias se dan según la región y el momento político en que estos se realizan. 

En el caso latinoamericano es la Asamblea Constituyente el más utilizado (46%), seguido por el Poder Legislativo (21%). 

Por otro lado, es la Asamblea Constituyente el mecanismo más utilizado entre el año 2000-2015 (41%), seguido por la Comisión de Expertos (35%) y más atrás el poder Legislativo (18%).

Es así que "mientras en gran parte del siglo XX los cambios constitucionales totales estaban vinculados en forma casi exclusiva a cambios de régimen político producto de guerras civiles, intervenciones extranjeras, levantamientos populares o desplome internacional, en la actualidad ha ido aumentando la cantidad de democracias que deciden impulsar procesos de cambio constitucional sin que ésto esté vinculado a un cambio de régimen".

Con todo el PNUD advierte que "esto no significa que los cambios constitucionales no estén precedidos por otro tipo de procesos que terminan cuestionando desde la ciudadanía o élites, tanto la eficacia normativa como la legitimidad de los textos constitucionales que terminan siendo reemplazados".  

En tanto, si consideramos el régimen político en que se cambiaron las constituciones la Comisión de Expertos es el que más se repite en sistemas autoritarios (45%), mientras que en democracia la Asamblea Constituyente y el Poder Legislativos empatan con un 31%.

Así, para el PNUD "los datos muestran que a medida que se consolidan regímenes efectivamente democráticos, aumenta la probabilidad de que el cambio constitucional se produzca a través de la asamblea constituyente".

"En cambio, a medida que la democracia se restringe, aumenta la probabilidad de que el proceso constituyente sea a través de una comisión de expertos", agrega el estudio. 

A medida que se consolidan regímenes efectivamente democráticos, aumenta la probabilidad de que el cambio constitucional se produzca a través de la asamblea constituyente".
PNUD

Marcela Ríos, oficial del programa de Gobernabilidad Democrática del PNUD y coordinadora del informe sostiene que el balance muestra que "muchos de los desafíos que Chile enfrenta hoy para organizar un proceso constituyente han sido enfrentados y sorteados en forma exitosa por muchos otros países en décadas recientes".

"La experiencia internacional muestra que es posible redactar un nuevo texto constitucional en democracia de manera participativa y dando garantías a todos los sectores de ser debidamente incluidos”, agrega la también integrante de la Comisión Engel. 

De acuerdo al itinerario propuesto por el gobierno de Michelle Bachelet, entre octubre de 2015 y marzo de 2016 se realizará una fase de educación cívica constitucional, para luego dar paso a una ronda de diálogos ciudadanos. En el segundo semestre de 2017 el gobierno dará a conocer una propuesta de cambio a la constitución, a partir de estos insumos.

Con todo, para que esto sea posible, el gobierno debe enviar antes una reforma constitucional que establezca un mecanismo de reemplazo de la actual carta fundamental. La propuesta apunta a que se habilite al próximo Congreso para que escoja entre cuatro mecanismos: comisión bicameral, convención constituyente, asamblea constituyente o bien un plebiscito donde la ciudadanía elija entre estas tres alternativas. 

¿Cómo han sido las Asambleas Constituyentes?

Otra de las aristas del estudio se basó en el funcionamiento de 25 asambleas constituyentes en el mundo. 

Si bien no existe una fórmula única, en general cuentan con un número acotado de integrantes -el promedio de miembros en los casos estudiados es de 195, con un representante cada 250 mil habitantes- y su promedio de duración es de 13,8 meses, aunque los plazos fluctúan entre los 4 meses hasta los 3 años.  

¿Cómo han sido 25 Asambleas Constituyentes en el mundo?

Revisa en este enlace el detalle de esta arista del estudio.

Revisa el estudio completo del PNUD