Política

¿Cómo han sido 25 Asambleas Constituyentes en el mundo?

Por Pablo Cádiz
Informe del PNUD analizó el origen, la convocatoria, la elección de integrantes de procesos realizados desde 1947 a 2015.

Un total de 25 asambleas constituyentes en el mundo fueron parte del análisis realizado por el PNUD en su informe “Mecanismos de cambio constitucional en el mundo. Análisis desde la experiencia comparada". 

La importancia de este mecanismo radica en que es uno de los cuatro contemplados por el gobierno en el marco del proceso constituyente anunciado la semana pasada. La idea es que el próximo Congreso decida. 

Por otro lado, el mismo informe sostiene que "a medida que se consolidan regímenes efectivamente democráticos, aumenta la probabilidad de que el cambio constitucional se produzca a través de la asamblea constituyente".

Radiografía: Así han sido los procesos constituyentes en el mundo

De acuerdo al texto de Naciones Unidas no existe una fórmula única para concretar una Asamblea Constituyente, que en líneas gruesas es un órgano colegiado conformado por un grupo de ciudadanos electos por votación popular, cuya función será únicamente discutir el nuevo texto. 

El PNUD analizó la realización de estas asambleas a partir de cinco variables: su origen y convocatoria, la elección de sus miembros, su funcionamiento, la participación ciudadana y la ratificación del texto. 

Estas son las conclusiones del informe. 

1- Origen de la AC

El estudio del PNUD distingue dos tipos de Asambleas Constituyentes:

Derivada: aquellos procesos conformados a partir de un procedimiento previamente establecido en el ordenamiento jurídico vigente.

Dentro de estos casos el informe cita los procesos de Sudáfrica, Camboya y Bolivia. En este último caso la Constitución de 1967 contemplaba el procedimiento, “aunque fue necesario negociar con la oposición la forma de convocarla”. 

Originaria: Cuando nace sin estar prevista y surge a partir de decisiones políticas tomadas en el contexto de una crisis. En estos casos, se puede distinguir entre aquellas en que el gobierno o las principales fuerzas políticas adoptan un rol activo en su promoción (AC originada “desde arriba”) y los casos donde surge como consecuencia de una presión ciudadana (AC “desde abajo). 

Como parte de las asambleas originadas “desde arriba” el PNUD cita los casos de Venezuela y Ecuador, donde fueron sus entonces presidentes electos Chávez y Correa, respectivamente, quienes llamaron a un referéndum popular para decidir su convocatoria. 

En cambio, el PNUD cita los casos de Colombia e Islandia como dos donde la ciudadanía fue la que convocó al proceso. 

2- La elección de sus miembros

En la mayoría de los casos los representantes se escogen por votación popular, aunque algunos países han considerado cuotas para grupos indígenas, mujeres u otros grupos de interés, como sindicatos, partidos políticos, discapacitados, entre otros.

Los integrantes se han elegido a través de mecanismos mayoritarios o proporcionales –o una mezcla de ellos- y a través de zonas nacionales o regionales. 

Con todo, “el análisis de los casos estudiados muestra que la mayoría de los países han optado por utilizar sistemas electorales diferentes para la elección de los miembros de las asambleas constituyentes respecto de los miembros del parlamento”. 

Algunos países han establecido inhabilidades, como por ejemplo a parlamentarios en ejercicio y miembros del Ejecutivo (Bolivia e Islandia), altos magistrados del Poder Judicial (Venezuela) o miembros de las fuerzas de Orden y Seguridad (Ecuador, Portugal y Venezuela)

En cuanto al número de integrantes, el informe advierte que si bien un alto número de asambleístas puede servir de base para lograr una mayor representatividad, “una gran cantidad de miembros podría tener el efecto negativo de obstaculizar los debates y la adopción de acuerdos”. 

El PNUD señala que las AC no se han caracterizado por ser especialmente numerosas. El promedio de miembros en los casos estudiados es de 195, con un representante cada 250 mil habitantes. 

Sin embargo existen casos que superan el promedio, como  Islandia (con 25 representantes para 318 mil habitantes), Bolivia y Portugal (255 y 249 para cerca de 10 millones) y Túnez (217 para aproximadamente 11 millones)

3- ¿Cómo funcionan las Asambleas?

El análisis arroja que en la mayoría de los casos los asambleístas tienen la función única de discutir y elaborar la Nueva Constitución, y su trabajo está circunscrito a un período acotado de tiempo tras lo cual deberá disolverse. En el caso de Colombia su trabajo se extendió por cinco meses, mientras que en Bolivia durante un año.

En ambos casos –dice el PNUD- los integrantes debieron elaborar un documento de borrador de la Nueva Constitución, que se dictó en paralelo al realizado por los respectivos congresos. En el caso de Uganda la comisión trabajó por 17 meses sobre la base de un informe elaborado previamente por una Comisión nombrada por el gobierno. 

Caso aparte es el de Venezuela, que si bien la asamblea surgió con el único mandato de elaborar la nueva constitución, terminó designando los miembros del Tribunal Supremo de Justicia, al Contralor, disolvió el Congreso y nombró una instancia provisoria hasta las siguientes elecciones. 

En cuanto a la duración de las asambleas, su promedio es de 13,8 meses, aunque los plazos fluctúan entre los 4 meses hasta los 3 años. 

El documento cita a Yash Ghai, quien en su texto “La Asamblea Constituyente en la elaboración de la Constitución Política” plantea que si bien los plazos breves podrían limitar la participación ciudadana, una excesiva duración podía desconectar a la ciudadanía del proceso, generar gastos innecesarios y perder la oportunidad de un cambio constitucional. 

En cuanto a su funcionamiento, en varios casos se ha optado por establecer comités temáticos que sesionan en paralelo a las sesiones plenarias. En algunos casos, las instancias han estado asesoradas por expertos externos. Por otro lado, según el PNUD, es común que existan equipos a cargo de la redacción de los borradores.

Respecto de la publicidad del debate, salvo India, todos las experiencias estudiadas utilizaron mecanismos de puertas abiertas o bien de streaming. 

Otro de los temas abordados es la toma de decisiones. El PNUD recomienda el uso de fórmulas de consenso o mayorías calificadas, por sobre las mayorías absolutas. 

4- ¿Cómo es la participación ciudadana?

El estudio distingue dos niveles: El primero, la posibilidad de consultar a la ciudadanía sobre la conveniencia de convocar a una Asamblea Constituyente, como se realizó en Colombia, Venezuela y Ecuador.

Una segunda esfera dice relación con la posibilidad de que la población pueda escoger en forma directa o indirecta a sus representantes. A eso se agrega la posibilidad misma de ser electo como integrante de la asamblea.  

El PNUD señala que si bien se ha venido produciendo un consenso en torno a la conveniencia de asegurar cuotas a grupos históricamente marginados de las esferas de poder, “es posible observar que en prácticamente todos ellos los partidos políticos han tenido un papel preponderante en el proceso constituyente, en comparación a otras organizaciones y movimientos sociales”.  Esto salvo los casos de Islandia (donde los candidatos se presentaban en forma individual) y en Uganda donde los partidos tenían prohibido patrocinar candidatos. 

Un tercer ámbito de la participación ciudadana dice relación con la incorporación de espacios deliberativos y consultivos durante el proceso. El estudio sitúa como un caso paradigmático el de Islandia, que incorporó mecanismos permanentes de consulta ciudadana sobre los avances en la redacción del texto, incorporando plataformas electrónicas como la web, Facebook y Twitter. Por otro lado se cita el caso de Ecuador, donde hubo una serie de foros y mesas a nivel territorial para obtener comentarios y sugerencias. 

5-Ratificación final

El texto del PNUD reconoce un quinto elemento clave. Se trata de la aprobación del texto constitucional. 

Si bien esta fase puede realizarse por la propia asamblea constituyente -con mayorías previamente establecidas- son varios los países que han sometido los textos a una aprobación a través de un referéndum. 

Revisa acá la tabla con el detalle de las 25 AC analizadas 

Bolivia (1967, 1994, 2009), Brasil (1967, 1988), Chile (1980), Colombia (1991), Ecuador (1967, 1978, 1998, 2008), El Salvador (1962, 1983, 1992), Honduras (1957, 1965, 1982), Nicaragua (1974, 1987, 1995), Paraguay (1967, 1992), Perú (1979, 1993), Uruguay (1967), Venezuela (1953, 1961, 1999).